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制宪机关在各国的制宪过程中都是必不可少的，但其形式却不完全相同，有的表现为制宪会议，有的则是由国家议会担任，其在制宪过程中的职权也不尽相同。

……当时会场上的情绪，鸦雀无声，情绪紧张，你看我，我看你。该书只涉及欧亚两洲的《宪法》。

逻辑 1970年，全国政协开展学习讨论宪法草案的运动。可能因为当时金日成尚健在，所以只提主体思想，没有出现金日成之名。[13]其实，在文革的高压下不可能产生真正的民意，只有被驯化了的灵魂，只有民粹主义的叫嚣。但是，反观东方国家，立宪无一不是权力者的行为（包括伊斯兰国家），同时立宪者缺少必要的社会牵制。以社会主义宪法最多的1980年为时间点，当时东欧社会主义国家宪法中只有苏联一家宪法中有人名，即使加上自认与公认的社会主义国家的宪法：《中国宪法》、《越南宪法》、《朝鲜宪法》、《古巴宪法》，它在全部社会主义宪法中也只占36％。

甚至在百度中作相关搜索，只在星岛环球网里搜到一篇短文。这个宪法突出了人权保障，增加了一个序言—被剥削劳动人民权利宣言，内中也没有人名。[36]例如，有学者认为行政程序只不过是一种法定的行政过程，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。

[16]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。[43]即现代行政法学上的行政过程概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。公共性或公共利益是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。

[40]但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入行政过程概念的做法只不过是以行政过程这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。

二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。（二）行政过程概念在行政法学中的导入行政过程，简而言之，是指有关行政的过程。宋功德：《聚焦行政处理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。该定义采用了学说上的狭义的行政行为概念，将具体行政行为限定于针对特定的公民、法人或者其他组织和特定具体事项的单方行为，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。

基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。[51]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。（二）行政具有过程性的特征过程是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。

在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。

事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。法律性是行政过程的属性，有了法律性，行政过程才有了法律意义。

[6]有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。行政过程以实现特定行政目的（公共利益）为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。[4]叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。[47]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。

[18]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。

行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。

即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。[20]这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。它既是实施依法行政原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。

例如，在日本，第一次采用行政过程这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》（1966年）中的在行政过程中个人的地位。[56]行政过程作为事实概念，并不具有法律上的意义。

对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进行政过程概念，行政过程概念不仅包括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。

[22]例如在国务院于2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了行政决定的概念。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。

为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。第一，行政过程的目的。

但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。

[42]例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。

以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。[20]田文利、张艳丽：《行政行为论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。